《东阿县殡葬设施专项规划》（2025-2035年）风险评估报告
受东阿县民政局委托，聊城卓佳工程项目管理有限公司对《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）》进行了社会稳定风险（社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融、舆情）评估。具体情况如下：
一、前言
殡葬设施是保障群众“逝有所安”基本民生需求的基础公共服务设施，也是推动殡葬改革、促进移风易俗、加强生态文明建设的重要载体。为深入贯彻落实国家及省市关于深化殡葬改革、规范公益性安葬设施建设的决策部署，补齐东阿县殡葬公共服务短板，有效治理散埋乱葬、节约土地资源，东阿县民政局会同有关部门组织编制了《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）》(以下简称《规划》)。本《规划》立足县域国土空间总体格局，科学预测未来十年人口发展与安葬需求，统筹县、镇街道、村三级公益性公墓布局，明确建设标准、用地规模和实施时序，着力构建覆盖城乡、布局合理、生态节地、服务便捷的殡葬服务网络。
由于殡葬设施建设涉及土地征用、邻避效应、传统观念转变及群众切身利益，规划编制与实施过程中可能引发不同层面的社会风险。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见》以及《重大行政决策程序暂行条例》等有关规定，重大民生决策事项必须将社会稳定风险评估作为前置程序。为此，东阿县民政局委托聊城卓佳工程项目管理有限公司对《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）》开展社会稳定风险评估。
本次评估在系统识别规划、政策执行、选址落地、生态影响、征地补偿、公众舆情等方面的潜在风险点，重点围绕群众对公益性公墓选址接受度、节地生态葬式推广阻力、历史性散坟整治引发的矛盾、基层治理能力匹配度等关键问题开展实地调查与民意测评。评估工作坚持“以人为本、源头治理、客观公正、审慎包容”的原则，充分尊重乡风民俗，兼顾不同利益相关群体的合理诉求，力求把不稳定因素化解在决策之前。通过风险评估提出有针对性的风险防范和化解措施，为规划的科学决策、平稳实施提供坚实依据，确保殡葬设施建设真正成为惠民生、得民心、可持续的德政工程。
二、决策项目背景或概况
近年来，为加强生态文明建设、深化殡葬改革，国家、省、市层面陆续颁布一系列政策文件，如《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》（民发〔2018〕5号）、《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）《山东省公墓管理办法》及《聊城市人民政府关于进一步深化殡葬改革大力推行公益性墓地和骨灰堂建设的意见》（聊政发〔2011〕47号）等，对殡葬事业发展提出了新的要求，为地方殡葬设施规划提供了政策依据。
我国殡葬设施主要包括殡仪馆、骨灰堂、公墓。现今我国公墓大多利用历史沿袭下来的墓区，没有进行统一规划。而这些墓区有些在城市重要地段，加上传统死者购买城区内的“风水宝地”，随意选择墓穴位置，使得城市中这些公墓区域风景大煞，形成城市死角甚至视觉污染，更重要的是有损城市景观的完整性，殡葬设施与城市建设用地的矛盾日益突出。在农村普遍存在公墓布局分散，占地面积大，多分布在耕地中，土地浪费严重现象。
经过几千年漫长的文化积淀，我国形成了一套传统的殡葬礼俗，过去遗体处理主要是装棺土葬，占用了大量土地。随着我国人口老龄化不断严重，死亡人数累计总量随着时间的推移不断增加，土地总量却逐年减少，为我们的殡葬改革敲响了警钟。近年来由于经济上的富裕以及风水观的再度兴起使得民众对殡葬的形式、规模等都有了新的观念和要求。为了充分保护土地资源和生态环境，我国积极推进殡葬改革，最终目标就是不保留骨灰，节约土地。殡葬改革总体上可分为二个阶段。第一阶段从上世纪70年代末开始，从保留遗体到不保留遗体，推行火葬，称为殡葬改革第一次革命；第二阶段是指从保留骨灰到不保留骨灰的第二次革命，即最终目标。随着社会的进步和殡葬改革的深化，推行绿色、环保、生态殡葬，节约土地资源势在必行。
规划范围为东阿县行政管辖范围，包括新城街道、铜城街道、陈集镇、姚寨镇、牛角店镇、高集镇、大桥镇、鱼山镇、刘集镇、姜楼镇。
三、评估主体、方法和进程
（一）评估主体
东阿县民政局
（二）评估方法
1、采用现场勘察、专家咨询、召开评估会等方法开展风险调查，讨论确定主要风险因素。
2、采用综合风险指数法、专家经验法及相关统计学方法，估计各主要风险因素发生风险概率和影响程度。
3、采用风险综合评价法，通过评估对照风险等级判断参考标准综合评判项目的风险等级。
（三）评估步骤
针对项目决策事项可能存在的风险，评估小组首先调阅项目有关资料，向项目实施单位、项目前期筹备人员咨询项目进展和准备情况，对项目进行初步的了解。对现场进行了实地走访和调查，与涉及利益团体和个人采取调查问卷的形式进行调查。
根据《重大行政决策程序暂行条例》（中华人民共和国国务院令第713号）、《山东省重大行政决策程序规定》（山东省政府令第336号）、《聊城市人民政府重大行政决策程序规定》（聊政发〔2017〕4号）等文件的相关规定，开展项目风险评估工作，工作流程：
制定评估工作方案---开展调查研究---全面分析论证---确定风险等级---形成风险评估报告
四、风险调查评估及各方意见采纳情况
（一）风险调查评估
1、评审会
2025年12月24日，邀请了聊城市国土空间开发保护中心、聊城市城乡规划设计研究院等单位的专家组成了评审组，县自然资源和规划局等单位相关同志参加了会议。为增强行政决策的科学性、民主性，切实保障人民群众的知情权、参与权、监督权，会议审议了《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）（意见稿）》等内容。会议强调，专项规划是指导东阿未来建设发展的重要法定依据。各相关单位要在充分梳理吸纳各方意见建议的基础上，进一步修改完善规划方案，确保规划更加符合我县发展实际。要加强规划实施监督，严格按照既定用地性质、容积率等各项强制性指标要求开展建设，确保规划的刚性管控作用充分发挥。要强化工作推进，全方位落实资金、土地、等要素保障，确保规划早落地、早见效。听取了社会各方的意见和建议，回应了各方问询。
2、专家论证
（1）拟实施决策风险分析期间，评估单位对同类决策引发的风险进行了调查，包括搜集网络资料、咨询相同工程类相关专家，调查未发现同类决策引发过风险。分析过程中，业内专家全过程参与了决策风险分析。对决策实施的必要性、科学性，决策的出台时机和条件是否成熟，决策实施对社会稳定、生态环境、生产安全、财政经济等方面可能产生的负面影响及可控性等方面进行了系统的分析，对决策风险因素进行了识别，对单因素风险发生概率、影响程度和权重进行了定量分析。参考相同或类似决策引发风险的情况，对该决策所涉及的社会调查、风险识别、风险估计、风险评判、风险防范和化解措施，特别是对风险因素、风险发生概率、可能引发矛盾纠纷的激烈程度、可能产生的各种负面影响，以及相关风险的可控程度进行了评估论证。
（2）公示公告期间，未收到部分关于决策实施的意见和建议。分析认为，风险调查充分兼顾了不同层次、不同影响程度、不同利益诉求的影响对象，并按照有关规定履行了公众参与、专家咨询、信息公开等必要程序，符合公众参与的完备性要求。
（三）各方面意见采纳情况
1、宣传公示情况
东阿县民政局于2025年11月23日通过东阿县人民政府网站发布征集公告，向社会广泛征求关于《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）》的意见，公示时间为2025年11月23日～2025年12月22日。
公开征求意见情况说明于2025年11月23日在东阿县人民政府网站上发布，截至公示期满，未收到相关反馈意见。
2、社会公众意见
通过对东阿县殡葬设施专项规划所在村庄（社区）居民代表问卷调查，被调查者对该决策的实施均持支持态度。
3、与决策事项相关
《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）》征求各镇街、相关单位意见台账记录：
序号 | 意见及建议内容 | 提出意见 主体 | 提出意见 时间 | 提出意见方式 | 意见采纳情况（采纳；不采纳的，注明理由） | 备注 |
1 | 根据道口新村村民的需求，建议把孙道口村村东老林南侧的30亩地，纳入2025-2035年农村公益性公墓建设用地规划，土地性质为一般耕地，不是永久基本农田和森林一张图。 | 道口新村村委委员会 | 12月21日 | 回函 | 不采纳；道口新村土地不符合《山东省公墓管理办法》（鲁民〔2023〕72号）、《国土空间规划》选址条件 |
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2 | 根据《东阿县殡葬设施专项规划（农村公益性公墓规划）（2025-2035年）》意见稿，鱼山镇计划将鱼山新村公墓规划在鱼中村孙秀珍烈士墓附近，规划面积10亩，鱼北村祠堂不再列入规划。 | 鱼山镇人民政府 | 12月23日 | 回函 | 不采纳；鱼山镇公益性公墓选址土地不符合《山东省公墓管理办法》（鲁民〔2023〕72号）、《国土空间规划》选址条件 |
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3 | 关于《东阿县殡葬设施专项规划》（农村公益性规划）（2025-2035年）征求意见稿中的赵徐新村、郭洞新村规划墓地位置，位于规划中新外环右侧，不合适。 | 东阿县新城街道办事处 | 12月23日 | 回函 | 采纳 |
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4 | 高集镇旦北村东北点位在管理范围内，此处为水利局闸管房。 | 东阿县水利局 | 12月29日 | 回函 | 采纳 |
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5 | 姜楼镇闫庄村西点位位于市位山灌区，建议咨询市位山灌区管理服务中心及姜楼镇人民政府。 | 东阿县水利局 | 12月29日 | 回函 | 采纳 |
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6 | 陈集镇朱南村西南（王凤轩村骨灰堂）点位右下角有部分重叠，建议微调。 | 东阿县水利局 | 12月29日 | 回函 | 采纳 |
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7 | 核实规划公墓地块和永久基本农田是否重叠 | 东阿县自然资源和规划局 | 12月24日 | 回函 | 采纳 |
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8 | 核实已批复村庄规划的村庄是否涉及特殊用地，公墓规划地块是否和村庄规划特殊用地地块一致 | 东阿县自然资源和规划局 | 12月24日 | 回函 | 采纳 |
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9 | 核实公墓规划地块是否涉及水利局河道管理线范围 | 东阿县自然资源和规划局 | 12月24日 | 回函 | 采纳 |
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10 | 核实水源保护区范围 | 东阿县自然资源和规划局 | 12月24日 | 回函 | 采纳 |
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五、风险分析、评判及风险识别清单
（一）风险因素识别与分析
风险识别是围绕拟实施决策事项，针对利益相关者不理解、不认同、不满意、不支持方面，或日后可能引发不稳定因素的情形，预测社会稳定风险、公共安全风险、生态环境风险、财政金融风险、舆情风险等存在或潜在的风险源，查找缝隙拟实施决策存在哪些风险因素，会不会引发群体性事件、集体上访、个人极端事件，会不会引发社会负面舆论、恶意炒作以及其他影响的问题。
经识别，本项目主要风险因素涵盖财政金融风险、舆情风险2个类型，具体包括政府财政压力、媒体舆论导向及其影响。分析认为该项目实施需使用财政资金，项目的实施在一定程度上会对地方财政产生影响；虽然该项目公示期间未收到媒体的负面反馈信息，但是项目实施主体依然应做好项目宣传工作，正面引导，避免因不理解，引起社会恐慌。
（二）风险判别及风险识别清单
根据国家、省、市建立国土空间规划体系统一部署要求、《山东省县级国土空间总体规划编制技术指南（试行）》等文件要求，以及聊城市国土空间规划（2021—2035年）编制工作方案等文件要求，从合法性、合理性、可行性、可控性四方面制定风险指标体系，共设计31项具体风险因素。
具体风险因素表
序号 | 风险因素 | 参考评价指标 | 是否为风险因素 |
1 | 规划于法律法规的相符性 | 开展国土空间规划的必要性，与国家省市相关决策部署的相符性。 | 否 |
2 | 规划颁布程序的合法合规性 | 项目决策部门是否有相应的项目审批权并在权限范围内进行审批，是否按要求取得相关前置审批文件。 | 是 |
3 | 底线约束绿色发展 | 坚持保护有限、集约节约，在资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价的基础上，优先划定不能进行开发建设的空间范围，严格落实上级规划的管控性要求和约束性指标，严守生态安全、国土安全、粮食安全和历史文化保护线，推动形成绿色发展方式和生活方式。 | 否 |
4 | 以人为本提升品质 | 是否符合东阿县大多数群众的利益，坚持以人民为中心，优化国土空间功能和布局，统筹生产、生活、生态空间，增加开敞空间和公共活动空间，改善人居环境，实现高质量发展、高品质生活。把群众满意度作为衡量规划水平的标准。 | 否 |
5 | 规划编制科学性 | 是否制定涵盖各相关部门的协作机制，研究规划重大问题，共同推进规划编制工作。决策事项是否与本地经济社会发展水平相适应，规划编制是否尊重规律，前瞻谋划，科学分析，根据自然禀赋、人文特色、城市发展阶段特征和需求，有针对性地开展规划编制工作。 | 是 |
6 | 政府多方参与 | 按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作组织方式要求，由东阿县民政局负责规划编制工作。 | 否 |
7 | 专家咨询 | 是否建立专家咨询机制，发挥不同领域专家的作用，提高规划科学决策水平。 | 否 |
8 | 技术团队专业性 | 是否组建具备相应资质及专业能力的技术团队： 注重专业化与综合性相结合，选择具有空间规划、土地管理、城乡规划、生态环境等专业背景的技术单位，组建规划编制技术团队，承担规划编制技术工作。 | 否 |
9 | 公众参与度 | 是否建立公众参与机制，建立健全多方协商机制，扩大公众和社会各界参与程度，确保规划方案形成过程中以多种方式广纳民意、集中民智、凝聚共识。决策方案是否充分考虑了群众的接受程度，是否超出大多数群众的承受能力，是否得到大多数群众的支持。 | 是 |
10 | 基础研究规范有效 | 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。 | 否 |
11 | 国土空间开发保护现状评估。 | 否 |
12 | 三条控制线评估与优化研究。 | 否 |
13 | 国土空间规划目标和战略研究。 | 否 |
14 | 人口规模、用地发展趋势和支撑关系研究。 | 否 |
15 | 国土空间高品质利用和地域文化保护利用研究。 | 否 |
16 | 存量建设用地潜力国土空间供给策略研究。 | 否 |
17 | 自然保护地体系研究。 | 否 |
18 | 自然资源保护与利用。 | 否 |
19 | 国土空间开发保护“一张图”数据服务支撑。 | 否 |
20 | 耕地和永久基本农田优化调整和保护利用。 | 否 |
21 | 国土综合整治和生态保护修复。 | 否 |
22 | 国土安全及重大灾害防治研究。 | 否 |
23 | 产业空间布局及要素配置政策研究。 | 否 |
24 | 综合交通运输体系建设及要素布局研究。 | 否 |
25 | 乡村振兴和农业空间布局研究。 | 否 |
26 | 环境影响评价研究。 | 否 |
27 | 阳光规划、开门规划 | 是否建立规划编排、审批、修改和实施监督全程留痕制度；实行规划审查参编单位专家回避制度。 | 否 |
28 | 社会对规划的包容性及相互适应性 | 与方案实施直接相关的不同利益相关者对方案的态度，包括方案所在地基层政府、社会组织、企事业单位和群众对工程建设实施的认可度（社情民意支持率）和包容度，方案实施与所在地区的社会、文化等环境极其发展能否相互适应等。 | 是 |
29 | 媒体舆情积极正向 | 媒体舆情导向及其影响，是否获得媒体支持，是否协调安排有权威力、公信力的媒体公示规划编制成果，进行正面引导，是否收到媒体的关注及舆论导向性的信息；是否存在不法分子蛊惑群众阻挠编制工作，为了自身利益或牟取暴利，造谣施压。 | 是 |
30 | 实施机制切实有效 | 是否提出规划实施措施和机制，保障国土空间规划体系的实施与完善；实施过程是否存在有法可依，执法不严的问题；规划和实施是否脱节；实施过程中的征地拆迁风险；规划实施是否进行有效监督；民众是否对规划的实施有异议。 | 是 |
31 | 社会稳定风险管理体系 | 方案实施单位和当地政府是否就方案实施进行充分沟通，是否对社会稳定风险有充分的认识并做到各司其职，是否建立社会稳定风险管理责任制和联动机制，是否制定相应的应急处置预案等。 | 是 |
按照规划方案，结合当地经济社会与规划方案的相互适应性，从初步识别的各类风险因素中通过分析、筛选、归纳出主要的和关键的单因素风险，见下表：
主要风险因素识别表
序号 | 发生阶段 | 风险因素 | 参考评价标准 |
1 | 全过程 | 规划颁布程序的合法合规性 | 项目决策部门是否有相应的项目审批权并在权限范围内进行审批，是否按照要求取得相关前置审批文件。 |
2 | 决策 | 规划编制的科学性 | 是否制定涵盖各相关部门的协作机制，研究规划重大问题，共同推进规划编制工作。市县规划编制应同步推进，自上而下、上下联动。 |
3 | 全过程 | 公众参与度 | 是否建立公众参与机制，建立健全多方协商机制，扩大公众和社会各界参与程度，确保规划方案形成过程中以多种方式广纳民意、集中民智、凝聚共识。决策方案是否充分考虑了群众的接受程度，是否超出大多数群众的承受能力，是否得到大多数群众的支持 |
4 | 全过程 | 社会对规划的包容性及相互适应性 | 与方案实施直接相关的不同利益相关者对方案的态度，包括方案所在地基层政府、社会组织、企事业单位和群众对工程建设实施的认可度（社情民意支持率）和包容度，方案实施与所在地区的社会、文化等环境极其发展能否相互适应等。 |
5 | 全过程 | 媒体舆情风险 | 群众是否了解规划详细信息；是否了解相关政策；是否有畅通的民意表达渠道以及群众对规划的基本态度等媒体舆论导向及其影响 |
6 | 全过程 | 实施机制切实有效 | 是否提出规划实施措施和机制，保障国土空间规划体系的实施与完善；实施过程是否存在有法可依，执法不严的问题；规划和实施是否脱节；实施过程中的征地拆迁风险；规划实施是否进行有效监督；民众是否对规划的实施有异议。 |
7 | 全过程 | 社会稳定风险管理体系 | 方案实施单位和当地政府是否就方案实施进行充分沟通，是否对社会稳定风险有充分的认识并做到各司其职，是否建立社会稳定风险管理责任制和联动机制，是否制定相应的应急处置预案等。 |
六、应急处置方案和风险化解措施
（一）应急预案
为有效预防并及时、妥善处置可能发生的影响社会稳定的风险因素，确保规划方案全过程无群体性、突发性事件，建议制定应急预案。
适用范围：
适用规划方案全过程突发性群体事件及突发性重点问题。
基本原则：
（1）宜散不宜聚、宜解不宜结、宜快不宜慢、宜缓不宜激。讲究策略，注意方式，正确做好现场处理工作。
（2）事前预防与事后应急相结合。
（3）依规管理、分级控制。对重大突发事件进行预警、控制、管理和处置，最大限度地控制事态发展。
（4）快速反应、科学应对。建立预警和处置突发事件的快速反应机制，一旦出现突发事件，确保发现、报告、指挥、处置等环节的紧密衔接，及时应对。
工作机构及职责：
（1）、成立宣传教育工作组：施工前，由当地政府牵头，由东阿县自然资源和规划局等有关人员参加组成专门的宣传教育组，把规划方案意义向群众做好宣传解释工作，尽力宣传好政策法规，防止过激的行为产生。
（2）、群众工作组：实施前，由政府牵头成立由村镇干部和群众组成的群众工作组，负责向相关村民和住户做好宣传解释工作，取得他们的支持和理解，达成共识。
（3）、情报信息工作组：规划方案部、群工办、派出所、司法所等有关人员参加组成情报信息工作组。快速掌握第一手情报资料，注意收集掌握各类可能到现场阻碍施工的不安定因素，及时发现不稳定因素，并迅速报告应急处置领导小组，为指挥人员正确决策提供依据，防止酿成群体事件。
（4）医疗救护工作组：由当地医院、卫生院等医疗机构有关人员组成医疗救护工作组，做好现场突发伤病和现场工作人员的救护工作。
（5）劝返工作组：成立有关人员组成劝返工作组，对规模性群众到县、市上访人员进行劝返。
处置程序
（1）突发事件发生后，立即向领导小组组长汇报情况，启动应急预案。
（2）应急状态启动后，立即派人赶赴现场，到达现场后，从三个方面开展工作：
①控制事态：制定现场应急方案，并进行上报和组织实施，及时向工作领导小组组长和主要领导汇报现场工作进展情况。
②教育引导：了解事件发生的原因，并做好解释疏导工作。
③联络协调：通知事件相关单位负责人赴现场共同处理。
（3）突发事件消除后，工作组相关人员方可撤离现场。
（4）情报信息组对突发事件记录在案，同时对应急行动过程的活动进行综合评价，整理记录（包括谈话记录、摄像、照相及其他相关资料），及时写出工作总结，并进行归档保存。
工作要求：
（1）加强领导。突发事件发生后领导小组必须在第一时间作出反应，确保一切矛盾在可控状态。
（2）认真摸底，做好排查走访工作。要及时查找各种不稳定因素，制定措施，堵塞漏洞，高度警觉，早发现、早报告、早化解，把问题消灭在萌芽中。
（3）建立工作协调联动机制。应急处理领导小组负责统一组织、协调和领导应急处理工作，其他各小组要密初配合，各司其职，形成应急处理工作的合力。
（4）超前思维，做实做细群众的思想工作。要关心弱势群体的生活，在力所能及的范围内，帮助他们解决实际问题。
保障措施：
（1） 资金保障。原则上准备备用资金，由领导小组掌握，随时准备应对各种突发性事件。
（2）能力保障。定时或不定时对应急人员进行必要的培训，使之熟悉掌握有关法律法规和政策，不断提高应急人员的工作能力和水平。
（3）车辆保障。准备规格较高、车况较好、手续齐全的车辆作为应急车辆，以备急用。
通过上述分析，建议规划方案在编制、实施前成立一个专门的应急处理领导小组，明确规划方案维稳工作责任主体及其分工和配合部门，落实风险防范化解工作职责，并构建风险管理协调工作机制和互动工作平台，认真听取老百姓的呼声，切实为老百姓办事，做到动态跟踪推进各项风险处置措施的落实情况和效果。
(二）化解措施
1、规划的公众参与度过低的风险防范和化解措施
规划提出“营造殡葬改革氛围，加强舆论宣传”，需进一步细化宣传方式，确保公众充分了解规划内容及意义：
分群体精准宣传：针对农村居民、城市居民、老年人等不同群体，采用差异化载体对农村居民，依托村委会、红白理事会，通过村民大会、村广播、宣传栏等解读规划：对城市居民，利用社区微信群、政务APP推送规划图解和案例；对老年人，组织志愿者上门讲解，用通俗易懂的语言说明“节地生态葬”与传统习俗的兼容性。
结合民俗场景渗透：在清明节、重阳节等祭扫高峰期，在现有公墓、社区活动中心设置规划咨询点，通过发放手册、现场答疑，将规划内容与“厚养薄葬”生态环保”的传统美德结合，减少公众对“改革”的抵触感。
规划提及“强化公众参与”，需建立从编制到实施的全链条参与机制，避免“单向公示”式参与：
规划编制阶段：开放式征集意见，针对公益性公墓选址、建设标准等核心内容，通过政府官网、乡镇政务公开栏发布征集公告，明确意见反馈渠道。对涉及多个村落的共享公墓，组织跨村村民代表座谈会，由规划编制单位现场解释方案，吸纳合理建议。
实施阶段：建立基层协商平台，依托村委会，成立“殡葬设施建设议事会”，成员包括村民代表、党员、乡贤等，对村级公墓建设进度、资金使用、后期管理等进行民主协商。
验收阶段：公众满意度评价，公益性公墓建成后，组织服务范围内的群众对设施实用性进行评价，评价结果作为后续优化的依据。
为避免公众“不愿参与”，需明确意见处理规则并建立正向激励，对公众提出的意见，由民政部门牵头分类梳理，15个工作日内通过原渠道反馈处理结果，并在乡镇政务栏公示，让公众感受到参与价值。
激厨措施引导：对积极参与规划讨论、主动践行生态葬的家庭，给子适当奖励；对组织村民有效参与的村集体，纳入“文明村镇”讲选加分项，激发基层组织的推动动力。
规划明确“规划至 2030年，东阿县全县共计公墓48处，其中，现保留公数36处：规划新建公塞12处，其中县级公辈1处、镇级/街道级公墓8处、村级公墓3处。”，可将试点作为公众参与的“试验团”：在试点村的公墓建设中，全程邀请村民代表参与监督，从土地平整、墓碑安装到绿化种植，让公众直观了解规划落地过程，增强对设施的认同感。
2、规划颁布程序的合法合规性风险防范和化解措施明确审批主体与流程，防范权限错位风险。规划需严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》《山东省公墓管理办法》等法规中关于专项规划审批的规定，避免因权限不清导致程序违法。
风险点：若未明确审批主体，可能导致审批程序瑕疵。
化解措施：
依据规划“实施建议”中“协同规划、重视规划”的要求，明确审批流程：由东阿县民政局牵头，经县自然资源和规划局等部门联审后，报东阿县人民政府批准，确保符合“县级政府负责本行政区域内殡葬设施规划”的法定权限。
3、严格履行公示与听证程序，防范公众参与程序瑕疵风险。规划颁布前的公示、听证是法定程序，若缺失或形式化，可能因程序违法导致规划效力受质疑。
风险点：文件虽提出“强化公众参与”，但未明确公示期限、听证范围，可能存在公示时间不足、未覆盖利益相关群体等问题。
化解措施：
按照规划“营进殡葬改革氛围”的要求，在颁布前通过县政府官网、乡镇政务栏、村（社区）公告牌等渠道，全文公示规划文本，对涉及重大利益调整的内容，组织利益相关方召开听证会，形成听证记录并作为审批依据，确保公众参与程序合规。
4、强化与上位规划的衔接审批，防范规划冲突风险。规划需符合国土空间规划等上位规划，若衔接不到位，可能因“违反上位规划”被撤销或变更。
风险点：规划虽提及“纳入东阿县国土空间总体规划”，但未明确衔接审批的具体环节，可能存在用地布局与“三区三线”冲突的风险。
化解措施：
依据规划“规划依据”中对《东阿县国土空间总体规划（2021-2035）》的引用，在颁布前由县自然资源和规划局出具“规划一致性审核意见”，确认殡葬设施用地不占用永久基本农田、生态保护红线，符合城镇开发边界外用地要求。将审核意见作为规划批准的前置条件，并存入审批档案，确保规划与上位规划的法定衔接。
5、完善备案与公开制度，防范程序透明度不足风险。规划颁布后需按规定备案并向社会公开，否则可能因“程序不透明”引发合规性争议。
风险点：若未向县级民政部门备案、未公开批准文件及规划成果，可能违反《山东省公墓管理办法》中“县级殡葬设施规划报县级民政部门备案”的规定。
化解措施：
规划批准后15日内，由东阿县民政局向聊城市民政局备案，提交规划文本、批准文件、公众意见处理情况等材料，确保备案程序完整。通过县政府官网、政务服务大厅等渠道公开规划全文及批准文件，依法接受社会监督，公开内容需包括规划强制性条款，保障公众知情权。
6、留存审批全过程档案，防范追溯性风险。完整的档案材料是证明程序合法的重要依据，若档案缺失，可能无法应对后续合规性审查。
风险点：审批过程中若未留存联审意见、公示记录、听证纪要等材料，可能导致无法证明程序合规。
化解措施：
按照规划“规范建设、科学管理”的原则，由东阿县民政局建立专门档案，收录规划编制资质证明、各部门审核意见、公示截图、听证记录、批准文件等，确保全过程可追溯，满足后续审计、复议或诉讼的举证需求。
通过上述措施，可从审批权限、公众参与、上位衔接、备案公开、档案管理等环节防范规划颁布程序的合法合规性风险，确保规划在法定框架内有效实施。
七、评估结论
综合规划背景、风险调查、分析研判及措施制定全过程评估，现就《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）》社会稳定风险评估形成以下结论：
本规划社会稳定风险等级综合评定为“低风险”。规划编制严格遵循国家及地方相关政策法规，程序规范，目标正当，具备坚实的合法性基础；规划内容以保障基本民生、节约土地资源、保护生态环境为核心价值取向，获得了社会公众的广泛理解与支持；识别出的主要风险点均属同类公共设施建设中常见且可预见的类型，现有政策工具、管理经验和应急机制完全能够有效应对。风险主要集中在项目前期选址和后期运营管理两个阶段，通过严格执行选址公示与公众参与程序、健全资金保障与部门协同机制、制定配套管理办法与收费标准、加强宣传引导与示范带动等系列措施，能够将各类风险控制在萌芽阶段或最小范围。规划方案本身采用分期实施策略，为动态调整优化预留了必要弹性。
综上所述，在切实落实各项风险防范和化解措施的基础上，《东阿县殡葬设施专项规划（2025-2035年）》具备平稳实施的社会条件，引发重大社会稳定问题的可能性极低，建议按程序推进规划报批与实施工作。
八、对策建议
深化宣传引导，凝聚社会共识：将政策解读与移风易俗宣传贯穿规划实施全过程。针对散埋乱葬治理、节地生态安葬推行等敏感事项，采用群众易于接受的方式精准施策。发挥红白理事会、新乡贤及党员干部的示范带动作用，建立村级殡葬改革宣讲员队伍，通过入户走访、村民议事会、明白纸、方言广播等接地气形式，讲清公益性公墓的普惠性质、生态安葬的奖补政策以及设施建设的长期惠民效应。对群众关于风水朝向、墓地距离等传统关切，不简单扣帽子，以过渡性安排和情感疏导争取理解。持续曝光反面案例，培育文明节俭、生态环保的殡葬新风尚。
健全补偿机制，保障合法权益：制定全县统一的殡葬设施征地补偿及地上附着物补助标准，确保补偿及时足额到位，不留历史遗留问题。对规划区内现有散坟迁移，采取“先建后迁、自愿为主、奖励激励”方式，新建骨灰堂或生态墓区优先提供免费或低价安置格位，并给予迁坟误工补贴。对因殡葬设施建设导致生产生活受到影响的邻近农户，探索建立环境补偿、公益岗位倾斜等利益回馈机制。对低保户、特困供养人员等困难群体，免除基本殡葬服务费用并免费提供生态安葬格位，体现基本公共服务均等化。
规范建设运营，防范管理风险：严格执行公益性公墓政府定价，严禁擅自对外销售、违规经营，收费标准报发改部门核定并向社会公开，杜绝“公益设施、营利运营”。建立民政牵头、部门协同、镇村联动的长效管理机制，明确乡镇政府属地管理责任和村居委会日常维护责任，将公墓环境保洁、绿化养护纳入农村人居环境管护体系。推行“逝者档案”数字化管理，实现安葬信息可查询、可追溯，避免乱埋乱占、超标建墓等问题反弹。定期开展殡葬服务满意度测评，及时回应群众投诉，严防因管理粗放引发新的社会矛盾。
完善应急预案，强化风险监测：建立殡葬设施规划实施社会稳定风险动态监测机制，将网络舆情、12345热线投诉、信访事项纳入预警范围。对因规划调整、集中迁移可能引发的群体性苗头，提前制定“一事一策”应急处置预案，落实责任单位和化解时限。在清明节、中元节等重要节点加大联合巡查力度，严防因传统祭扫习惯与禁烧政策冲突引发对立情绪。加强部门会商联动，对跨乡镇、跨领域的复杂矛盾及时提级办理，确保矛盾纠纷发现在早、化解在小。
九、参考资料
（一）主要评估依据：
《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）
《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》（中办发〔2013〕23号）
《全国殡葬领域突出问题专项整治行动方案》（民发〔2018〕77号）
《关于进一步推进殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》（民发〔2018〕5号）
《聊城市人民政府关于进一步深化殡葬改革大力推行公益性墓地和骨灰堂建设的意见》（聊政发〔2011〕47号）
（二）相关法律法规、规划、政策性文件和技术规范：
《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）
《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）
《城市规划编制办法》（2006年）
《公墓管理暂行办法》（民事发〔1992〕24号）
《殡葬管理条例》（2012年修正）
《关于进一步加强公墓管理的意见》（国办发〔1998〕25号）
《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）
《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）
《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》的通知（民发〔2018〕5号）
《城市公益性公墓建设标准》（建标 182-2017）
《公墓和骨灰寄存建筑设计规范》（JGJ / T 397-2016）
《山东省公墓管理办法》（鲁民〔2023〕72号）
《山东省殡葬管理规定》（山东省人民政府令第103号）
《关于加强全省公益性公墓建设的意见》（鲁民〔2014〕85号）
《关于倡导移风易俗推动绿色殡葬建设的指导意见》（鲁厅字〔2019〕75号）
《山东省公益性公墓建设规划编制工作方案》（鲁民函〔2019〕144号）
《山东省公墓建设规划指引》（鲁民〔2024〕38号）
《关于倡导移风易俗推动绿色殡葬建设的实施意见》（聊办字〔2020〕1号）
《山东省建设用地控制标准》（2024年）
《东阿县国土空间总体规划（2021-2035年）》
《东阿县铜城街道国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县新城街道国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县牛角店镇国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县高集镇国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县陈集镇国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县大桥镇国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县姜楼镇国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县刘集镇国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县姚寨镇国土空间规划（2021-2035年）》
《东阿县鱼山镇国土空间规划（2021-2035年）》
其他现行国家法律法规、规范等。
评估人:（盖章或者签字）聂立军
2025年 12月24日
